Energia- ja ilmastostrategian valmistelu – miltä asia näyttää TEM:n virkamiehen silmin

Miten Suomen energia- ja ilmastopolitiikan suuret linjat muotoillaan? Työ- ja elinkeinoministeriön neuvotteleva virkamies Markku Kinnunen kertoo virkamiehen näkökulmasta, miten strategia syntyy, mitä sillä ohjataan ja miten sen keskeisiä tavoitteita ja jännitteitä, kuten päästövähennyksiä, energiaturvallisuutta, huoltovarmuutta ja kohtuuhintaista energiaa sovitetaan yhteen.

Hallitukset ovat laatineet runsaan parin kymmenen vuoden ajan Energia- ja ilmastostrategian (EIS) hallituskaudellaan. Strategiassa linjataan poliittiset tavoitteet ja politiikkatoimet, jotka ohjaavat hallituksen energia- ja ilmastopolitiikkaa.

Strategian valmistelusta sovitaan tyypillisesti jo hallitusohjelmassa ja valmistelu alkaa hallituskauden alussa. Taakanjakosektoria koskevan keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman (KAISU) ja maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) valmistelusta on säädetty ilmastolaissa. Hallitusohjelman lisäksi EIS, KAISU ja MISU ovat kolme keskeistä hallituksen dokumenttia, joissa linjataan ja jotka yhdessä määrittävät energia- ja ilmastopolitiikan keskipitkän aikavälin suuntaa. Näiden kolmen dokumentin valmistelusta ovat vastuussa eri ministeriöt, EI strategian osalta työ- ja elinkeinoministeriö, KAISU:n osalta ympäristöministeriö ja MISU:n osalta maa- ja metsätalousministeriö. Näitä valmistellaan yleensä rinnakkain perustuen yhteisiin skenaariolaskelmiin ja kaikkien valmisteluun osallistuu varsinaisen vastuuministeriön lisäksi myös muut relevantit ministeriöt (edellä lueteltujen lisäksi myös liikenne- ja viestintäministeriö ja valtiovarainministeriö). Virkamiesvalmistelun lisäksi asiaan liittyy tiivis poliittinen ohjaus valmistelun eri vaiheissa.

Seuraavassa on kuvattu virkamiehen näkökulmaa lähinnä EIS:n valmistelua, mutta samanlaisia vaiheita sisältyy myös EIS:n sisarsuunnitelmien valmisteluun muissa ministeriöissä.

Tärkeimmät EIS:n osat ovat politiikkatoimilinjaukset ja skenaariolaskelmat. Politiikkatoimilinjaukset ovat konkreettisia toimia, joilla vaikutetaan tulevaan energia- ja ilmastopolitiikkaan ja siten esimerkiksi suomalaisten yritysten kilpailukykyyn, kansalaisiin, talouskasvuun, työllisyyteen ja laajemmin jopa koko kansantalouden kehitykseen. Skenaariolaskelmat kuvaavat energian kysynnän ja hankinnan sekä kasvihuonekaasupäästöjen ja nielujen aikaansaamien poistumien kehityksen noin 15 vuoden päähän tulevaisuudessa. Skenaariot eivät ole ennustuksia, vaan mallinnuksia kehityksestä tehdyillä oletuksilla. Skenaariot kertovat meille siis esimerkiksi, miten kasvihuonekaasupäästöt kehittyvät, paljonko energiaa tulevaisuudessa arvioidaan käytettävän ja miten se tuotetaan sekä kuinka energiatehokkuustoimet purevat tulevien vuosien aikana. Skenaariolaskelmat ovat yhteiset sekä EIS:lle, KAISU:lle että MISU:lle. EIS:ssä muodostaa siten kokonaisuuden, jossa esitetään päästökauppasektorin ja taakanjakosektorin päästöskenaariot, näistä muodostuvat kokonaispäästöjen skenaariot sekä maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien skenaariot. Myös KAISU:n ja MISU:n politiikkalinjaukset kootaan EIS:iin. 

Energia- ja ilmastopolitiikassa on sovitettava yhteen kasvihuonekaasujen vähentäminen, energian toimitus- ja huoltovarmuus sekä kohtuuhintaisen energian saanti. Jo useamman vuoden ajan on energia- ja ilmastopolitiikan tärkeänä tavoitteena ollut kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen. Puhutaan puhtaan siirtymän mahdollistamisesta ja edistämisestä ja tämän myötä energia- ja ilmastopolitiikasta ja kasvihuonekaasujen vähentämisestä on tullut entistä enemmän myös työkalu teollisuuden puhtaan siirtymän tukemiselle, kilpailukyvyn kasvattamiselle ja kansantalouden kasvulle. Energia- ja ilmastopolitiikka ja teollisuuspolitiikka ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa ja tällä hallituskaudella se on näkynyt Teollisuuspoliittisessa strategiassa ja EIS:ssa, joiden molempien valmistelussa on ollut vahvasti mukana toisen strategian tavoitteet ja lähtökohdat.

Kasvihuonekaasujen vähentämisen lisäksi EIS:ssa käsitellään muitakin energia- ja ilmastopolitiikan osa-alueita, uusiutuvaan energiaa, energiatehokkuutta, energiamarkkinoita, energiaturvallisuutta sekä tutkimusta, innovaatioita ja kilpailukykyä. Nämä kaikki ovat laajoja ja monisyisiä kokonaisuuksia. Erityisesti energian hintakriisiin jälkeen ja geopoliittisen tilanteen kiristyttyä energiaturvallisuuden ja kohtuuhintaisen energian rooli on korostunut.

Periaatteessa EIS:n valmistelu on yksinkertaista, katsotaan mikä on tilanne nyt, selvitetään mihin haluamme päästä, valitsemme keinot eli politiikkatoimet, joilla uskomme muuttavamme nykytilannetta ja lopuksi mallinnuksen avulla näemme, valitsimmeko oikeat ja riittävät toimet. Poliittinen päätöksenteko edellyttää hallitusryhmien näkemysten yhteensovittamista, ja politiikkatoimet edellyttävät yleensä valtion rahoitusta tai verojen korotuksia. Käytännössä tämän kaiken tekeminen vie noin pari vuotta, vaatii useita virkahenkilötyövuosia, paljon rahaa mallinnuksen teettämiseksi sekä lukemattomia kokouksia ja sähköposteja. Prosessi työllistää virkahenkilöiden ja ministeriöiden ulkopuolisten tutkimusorganisaatioiden lisäksi myös poliittisia esikuntia sekä ministereitä.

Virkahenkilöiden rooli EIS:n valmistelussa on kartoittaa erilaisia vaihtoehtoja, taustoittaa asioita, esittää riittävän vaikuttavia politiikkatoimia linjattavaksi, ohjata ministeriön ulkopuolelta tilattavia vaikutusarvioita ja mallinnustyötä siten, että skenaariomallinnus tehdään mahdollisimman kattavasti ja että kaikki halutut politiikkatoimet tulevat huomioitua mallinnuksessa. Tämän kaiken tarkoituksena on tarjota poliittisille päättäjille mahdollisimman kattava, oikea ja realistinen kuva energia- ja ilmastopolitiikan kokonaisuudesta keskustelun, erilaisten valintojen ja lopulta päätöksenteon tueksi. Usein asioita esitellään poliitikoille useampaan kertaan valmistelun eri vaiheissa. Osa valmistelluista asioista hyväksytään helposti, osa vaatii puolueiden välisiä neuvotteluja ja jotkut politiikkatoimiehdotukset voivat lopulta jäädä kokonaan strategian ulkopuolelle. Poliittista ohjausta kuunnellaan herkällä korvalla ja pyritään löytämään ja tarjoamaan erilaisia vaihtoehtoja ja laskelmia niiden vaikutuksista. Virkamiehet eivät tee päätöksi, vaan ovat prosessissa ns. esittelevässä roolissa. Lopulta kyse on kompromisseista ja kaikille hallituspuolueille sopivasta kokonaisuudesta. Käytännössä poliittinen käsittely tapahtuu poliittisessa ministerityöryhmässä, tällä hallituskaudella EIS:aa koskevia linjauksia tehtiin Puhtaan energian, ympäristön ja huoltovarmuuden ja ministerityöryhmässä (PEYH).

Kiinnostava kysymys on, missä valmistelun vaiheessa ja millä tavoin eri toimijoilla olisi parhaat mahdollisuudet vaikuttaa EIS:n sisältöön. Viimekädessähän strategia valmistellaan kansalaisten, elinkeinoelämän, energia-alan toimijoiden eli meidän kaikkien eduksi ja hyvinvoinnin lisäämiseksi. EIS:sta järjestetään aina lausuntomahdollisuus ja silloin yleensä saadaan paljon näkemyksiä ja palautetta. Ideaalista olisi osallistaa eri toimijoita myös valmistelun eri vaiheissa, käydä keskusteluja, esitellä alustavia laskelmia ja valmisteltavia politiikkatoimiehdotuksia. Osa pohdinnassa olevista vaihtoehdoista on kuitenkin tarpeen keskustella ensin poliittisesti hallitusryhmien kesken, koska ”liika avoimuus” voi myös jumittaa poliittisen päätöksenteon.

Eri sidosryhmien näkemykset ovat monessa tapauksessa ainakin yleisellä tasolla valmistelevien virkahenkilöiden tiedossa, mutta ehkä suoralla kontaktilla valmistelijoihin voi saada äänensä vielä paremmin kuuluville jo ennen lausuntokierrosta. Osa sidosryhmistä on myös suoraan yhteydessä poliitikkoihin. Kaikki sidosryhmien toivomukset ja esitetyt linjaukset eivät välttämättä sellaiseen näy lopullisessa strategiassa, koska kaikista asioista ei EIS:ssa ole yksityiskohtaisia linjauksia tai sen takia että osa asioista on jätetty pois osana poliittista kompromissia.

Energia- ja ilmastostrategian valmistelu kestää yleensä melko pitkään, pari vuotta lienee keskimääräinen valmistelun kesto. Tästä ajasta suurin osa menee skenaariotyöhön. Lopullisten skenaarioiden valmistelu sisältää paljon erilaisia määrittelyjä siitä mitä asioita mallinnetaan, useita sektorikohtaisia mallinnuksia ja eri mallien antamien tietojen yhteensovittamista. Viimeisimpien strategioiden skenaariotyö on tilattu VTT:n johtamalta konsortiolta. Tavoitteena on, että seuraavalla hallituskaudella EIS saataisiin valmiiksi nopeammin kuin aikaisemmin. TEM:n energiaosaston tavoitteena on, että nykyitilannetta kuvaavan skenaarion mallinnus ja vaihtoehtoiset mahdolliset politiikkatoimet voitaisiin valmistella siten, että ne olisivat käytettävissä jo hallitusneuvotteluissa. Tällöin olisi mahdollista aloittaa heti uuden hallituksen tavoitteiden toteuttaminen ja uusien politiikkatoimien linjaaminen. Uskomme että Energia- ja ilmastostrategioille on tarvetta myös jatkossa, koska puhdas siirtymä, uudet teknologiat ja EU sääntely kehittyvät tällä hetkellä nopeasti.